La déchéance de nationalité : une aberration aux antipodes du droit français traditionnel

« La satisfaction qu’ont eue les rois nos prédécesseurs d’avoir accordé leur protection et reçu dans notre royaume des étrangers qui les ont fait prier de leur permettre de s’y établir attirés qu’ils ont été de tous temps par le repos et la douceur dont jouissent nos sujets, nous engageant à faire la même grâce à ceux qui nous le demandent et en qui nous reconnaissons surtout les qualités qui peuvent la leur mériter nous avons favorablement écouté la prière que nous a faite de ne pas lui refuser cette grâce à notre bien aimé Pierre Mitchell marchand établi en la ville de Bordeaux natif de Dublin en Irlande, faisant profession…

« Donné à Paris au mois de septembre de l’an de grâce 1721. »

(Lettres de naturalité de l’époque de la Régence [1])

Création de la Révolution française, la déchéance de nationalité a depuis figuré dans le droit positif de tous les régimes

À partir de la Révolution, le Français est devenu un citoyen, titulaire de droits politiques et de libertés publiques. Il s’ensuivait que si toute personne née dans la France révolutionnaire et qui y était demeurée, ou tout individu étranger venu s’établir en France après 1789, montrait par là son adhésion aux nouvelles normes communes et avait vocation à recevoir la qualité de Français, inversement toute opposition, tout rejet des nouveaux droits de l’homme et du citoyen par un individu devait logiquement le conduire à son exclusion de la nouvelle communauté française. Même si elle ne fut jamais appliquée au XIX^e siècle selon Patrick Weil [2], cette mesure de déchéance de la nationalité française est donc un enfant de la Révolution, qui fut inscrite une nouvelle fois dans les lois de guerre du 7 avril 1915 et du 18 juin 1917 et dans ce cadre utilisée dans 549 cas, principalement à l’encontre d’anciens légionnaires allemands, austro-hongrois ou ressortissants de l’Empire ottoman engagés contre l’armée française [3]. Ses principes ont été intégrés dans la loi sur la nationalité française du 10 août 1927.

L’origine révolutionnaire de la déchéance de nationalité est relevée, dans un article [4] remarquable et rigoureux consacré au projet de loi constitutionnelle relatif à la déchéance de nationalité, par l’ancien garde des Sceaux et président du Conseil constitutionnel, Robert Badinter.

Il observe d’abord que, « depuis la proclamation de la République sous la Révolution, la déchéance de nationalité des Français qui servent des puissances étrangères ou portent les armes contre la France a été inscrite sans discontinuer, d’abord dans les Constitutions révolutionnaires, puis dans le code civil », que la mise en oeuvre de ces dispositifs, qui est demeurée exceptionnelle, n’a jamais soulevé de polémique et que le seul point sur lequel le projet gouvernemental innove par rapport aux précédents est qu’il constitutionnalise la distinction entre les Français binationaux et les autres Français au regard de la déchéance de la nationalité française [5]

L’extension de ce dispositif proposée par le Gouvernement est absolument inutile et il aurait été loisible de la mettre en oeuvre sans réviser la Constitution

M. Badinter qualifie pourtant de « compréhensible » la réaction qu’a suscitée le dispositif envisagé chez les double-nationaux, déjà seuls potentiellement concernés dans le droit en vigueur et qui le resteraient, de fait, une fois la déchéance de nationalité intégrée à la norme suprême. Puis de souligner à juste titre :

« Il faut rappeler ce qui est parfois perdu de vue dans le débat sur la déchéance de nationalité pour les terroristes : des crimes comme la tuerie du Bataclan ou le massacre de paisibles consommateurs, de passants, de journalistes au travail ou de clients d’une supérette constituent des assassinats commis de sang-froid sur des victimes sans défense, ce qui les rend atroces. Ces crimes, par la barbarie qui anime leurs auteurs, s’inscrivent, à l’égal des crimes contre l’humanité, au sommet de l’échelle des peines. Au regard de leur gravité et des souffrances des survivants et des familles, la querelle sur le point de savoir si leurs auteurs doivent échapper ou non à la déchéance de la nationalité française, selon qu’ils sont seulement français ou binationaux, apparaît comme secondaire.

« Souvenons-nous, à cet égard, que le principe de la non-rétroactivité de la loi pénale interdit d’appliquer des lois nouvelles plus sévères en matière de déchéance aux auteurs des attentats de 2015. Ils devront avoir été condamnés au terme d’une procédure qui comporte enquête policière, instruction, deux procès devant des cours d’assises spéciales, l’un en première instance, l’autre en appel, puis un pourvoi devant la Cour de cassation.

« Leur condamnation ne sera définitive qu’au terme d’une procédure qui durera des années. Et une très lourde peine, la réclusion criminelle, qui comprend une longue période de sûreté de plusieurs décennies, les frappera. Qu’ils soient ou non déchus de la nationalité, ces assassins de la terreur n’auront pour foyer que les centrales de haute sécurité. Quant à savoir s’ils demeureront français ou non, leur statut carcéral n’en sera guère modifié. La question de la déchéance de nationalité relève, au regard de la réalité de leur condition pénitentiaire, d’une valeur plus symbolique qu’effective. »

L’ancien président du Conseil constitutionnel note enfin qu’il est parfaitement inutile, pour mettre en oeuvre l’élargissement du champ possible de la déchéance de nationalité, de réviser la Constitution :

« Pour lever toute incertitude sur la constitutionnalité de cette modification de la loi actuelle, il appartiendrait au premier ministre d’annoncer qu’il saisirait lui-même, à l’issue des débats, le Conseil constitutionnel. Ainsi, dans un délai d’un mois après le vote de la loi, la question de sa conformité à la Constitution serait réglée par le Conseil constitutionnel [6]. »

De fait, l’analyse de M. Badinter fait ressortir bien cruellement l’amateurisme dont tant le Gouvernement que l’opposition ont fait preuve dans cette affaire. Non contents d’étaler cyniquement les calculs politiques que leur ont inspiré les attentats islamistes qui émaillèrent l’année 2015, ni M. Hollande, ni M. Sarkozy n’ont pris la peine d’étayer leurs prises de position à l’emporte-pièce sur des bases juridiques robustes.

L’artificialité et l’amateurisme de ces calculs politiques vient flatter inutilement une opinion publique acquise à une majorité écrasante à l’extension de la déchéance de nationalité.

On pourrait néanmoins s’étonner que M. Badinter, comme au demeurant les très nombreux autres intervenants ayant pris position sur le projet du Gouvernement, n’ait pas pris la peine d’étudier l’état du droit de la nationalité antérieur à la Révolution. Cet examen est pourtant des plus profitables pour celui qui veut mettre la controverse actuelle sur la notion de déchéance de nationalité en perspective. On pourra ainsi constater que l’engouement des pouvoirs publics, de l’opposition et de l’opinion pour la déchéance de nationalité est non seulement un fantasme inutile, mais aussi et surtout une absurdité au regard de nos anciennes traditions.

Sous l’Ancien Régime, la France connaissait une immigration importante et la naturalisation était d’accès facile, mais la déchéance de nationalité n’existait pas

Il n’est pas inutile d’abord de souligner que, contrairement à une idée reçue, la France a connu sous l’Ancien Régime une immigration comparable, par son ampleur, à celle d’aujourd’hui : le démographe Jean-Pierre Poussou a estimé [7] que, chaque année, la France accueillait entre cinquante et quatre-vingt mille étrangers. Un nombre non négligeable d’entre eux étaient naturalisés français, par le truchement d’une procédure qui n’était jamais de droit mais plutôt une faveur assez facilement accordée, celle des lettres de naturalité. Il suffisait, pour les obtenir, de résider depuis un an dans le Royaume et d’exprimer le désir de s’y établir jusqu’à sa mort.

Notons ensuite que sous l’Ancien Régime, la naturalisation était clairement encouragée. Une demande était d’abord déposée faisant état de la durée du séjour accompli en France et des motifs de la demande de naturalisation. Le Conseil du roi instruisait ensuite les demandes et les transmettait, si son avis était favorable, à la Grande Chancellerie de France, qui établissait et expédiait les lettres de naturalité. Le postulant devait toutefois ensuite faire vérifier et enregistrer ses lettres à la Chambre des comptes, qui procédait à une véritable enquête sur sa vie et sa fortune. Faute d’avoir accompli cette formalité substantielle, les lettres restaient sans effet [8]. Tous les demandeurs se déclaraient catholiques romains, mais la puissance publique n’était pas très regardante sur cette question et l’appartenance à la religion catholique n’a jamais été formellement exigée [9]. Cette formalité leur permettait d’échapper à un certain nombre d’incapacités dont la plus connue résultait du droit d’aubaine, celle de ne pas pouvoir tester ou recevoir d’héritage, les biens de l’étranger revenant au Roi [10].

À l’inverse, le Roi ne décidait jamais, dans le droit d’Ancien Régime, de déchoir ses sujets de leur qualité de Français et les régnicoles [11] ne pouvaient jamais être condamnés qu’au bannissement [12]. Le seul cas dans lequel les lettres de naturalité étaient susceptibles d’être révoquées concernait ceux qui, après les avoir obtenues, quittaient le Royaume, rompant la promesse faite au Roi de ne plus en repartir jusqu’à leur mort.

Déclaration datant de 1720 révoquant les lettres de naturalité accordées sous le règne précédent à des sujets des Princes et Républiques étrangers ayant quitté le Royaume contrairement à l’engagement qu’ils avaient souscrit.

Observons également que, avant 1789, les modalités d’acquisition de la nationalité française étaient très voisines de celles qui existent aujourd’hui. Par un arrêt du Parlement de Paris du 23 février 1515, n’est désormais plus considéré comme aubain tout enfant né de parents légitimes étrangers sur le sol de France, à condition d’y avoir toujours résidé jusqu’au moment de l’ouverture de leur succession. Le 7 septembre 1576, le Parlement de Paris prend un arrêt solennel, l’arrêt Mabile, qui reconnaît comme française une fille né en Angleterre de deux parents Français [13]. Ces deux arrêts illustrent la combinaison de droit du sol et de droit du sang qui caractérise le droit moderne français de la nationalité, même si le critère déterminant sous l’Ancien Régime, dans tous les cas, était la soumission personnelle et directe à l’autorité du souverain.

Enfin, la nationalité française, dans l’Ancien Régime, ne se perdait jamais irrévocablement. On en eut la preuve avec certains descendants des anciennes familles passées en Angleterre avec Guillaume le Conquérant au XI^e siècle et qui s’étaient ensuite répandues en Angleterre et en Irlande, lorsqu’ils revinrent en France dans le sillage du roi Jacques II d’Angleterre après l’usurpation de son trône par Guillaume d’Orange en 1689 [14]. Il en fut ainsi pour la famille Warren, originaire de Varennes dans le pays de Caux en la personne de Hamelin de Warren, né au XII^e siècle et dont le descendant, Édouard VI de Warren, leva une compagnie pour soutenir le roi déchu et se fixa ensuite en Lorraine. Ses descendants furent dispensés de lettres de naturalité par un arrêt de la chambre des comptes de Lorraine du 4 janvier 1771 [15] qui reconnaissait par ailleurs leur noblesse.

La déchéance de nationalité, ainsi que sa conséquence possible, l’apatridie, sont des concepts aberrants d’un point de vue traditionnel

De fait, la conception traditionnelle de la nationalité, qui est celle de l’Ancien Régime, exclut nécessairement qu’il soit possible d’en être déchu contre sa volonté, que le résultat soit ou non qu’on soit rendu apatride. L’apatridie, concept tout à fait aberrant si on se place du point de vue traditionnel, est en effet une notion apparue très récemment, dans le sillage de l’explosion des nationalismes qui conduisit à la Grande Guerre de 1914, comme le relève Nicolas Weill :

« L’apatridie comme phénomène de masse coïncide avec la première guerre mondiale et la dissolution des empires. En France, une loi de 1915 ôte la nationalité française aux ­citoyens naturalisés d’origine ennemie. Le terme d’« apatride » est inventé dans la foulée, en 1918, par des juristes français soucieux de dégermaniser la notion allemande de Heimatlos (« sans-patrie »), utilisée jusque-là. D’autres pays adoptent des dispositions de dénaturalisation, que ce soit la Belgique en 1922 (pour ceux qui « manquent gravement à leurs devoirs de citoyens belges »), la Turquie kémaliste, soucieuse d’empêcher le retour des Arméniens survivants du génocide et de s’accaparer leurs biens, ou l’Italie fasciste… » [16]

Si on a pu en arriver au point où le président de la République est d’accord avec son prédécesseur pour préconiser, en lieu et place d’une action ferme contre les éléments à l’origine des actions terroristes qui ont ciblé la France, le recours à une procédure inefficace et contraire à nos traditions, c’est qu’ils ont perdu — et leurs collaborateurs avec eux — toute notion de ce que signifie réellement la nationalité.

Cette dernière n’est pas un concept abstrait ou purement administratif, matérialisé par la délivrance et la possession de documents qui suffiraient à en établir la réalité. Or, le recours extensif à la naturalisation par les gouvernements successifs, de droite comme de gauche, se déroule depuis plusieurs dizaines d’années sans que soit assurée effectivement l’assimilation des intéressés au corps de la Nation, alors que cette obligation, contrairement à une erreur très répandue, n’a jamais été remplacée par une obligation, supposée moins contraignante, d’intégration, — leur permettant de conserver tout ou partie des moeurs et usages de la communauté d’origine, — dans le droit positif. En effet, depuis 2011, l’article 21-24 du Code civil dispose que :

« Nul ne peut être naturalisé s’il ne justifie de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue, de l’histoire, de la culture et de la société françaises, dont le niveau et les modalités d’évaluation sont fixés par décret en Conseil d’Etat, et des droits et devoirs conférés par la nationalité française ainsi que par l’adhésion aux principes et aux valeurs essentiels de la République.

« A l’issue du contrôle de son assimilation, l’intéressé signe la charte des droits et devoirs du citoyen français. Cette charte, approuvée par décret en Conseil d’Etat, rappelle les principes, valeurs et symboles essentiels de la République française. »

Or, selon les statistiques officielles de l’INSEE, ce sont plus de deux millions de personnes qui ont acquis la nationalité française entre 1999 et 2014. Dans un nombre très important de cas, on peut douter que le contrôle de l’assimilation prévu par la loi ait été autre que de pure forme, un nombre indéterminé mais potentiellement important des intéressés étant ainsi devenus, dans les faits et pour reprendre une expression galvaudée sans être déplacée pour autant, de simples Français de papier, pourvus de tous les droits qui s’y rattachent et au premier chef le droit de vote.

Même si, comme nous l’avons vu plus haut, ces flux sont d’une ampleur proportionnelle comparable à ceux qui eurent cours au XVIII^e siècle, nous sommes arrivés loin d’un dispositif dans lequel la qualité de Français ne pouvait s’appliquer qu’à des individus effectivement enracinés au sein de la communauté nationale. À force d’être détournée, année après année, de son objectif par des gouvernements animés par des motifs électoraux, voire tout simplement indifférents, la nationalité française a été largement vidée de sa signification. Sans cette funeste et aberrante circonstance, la question de savoir pourquoi certains individus se comportent, dans les faits, comme s’ils n’étaient pas Français ne se poserait même pas et le débat sur la déchéance de nationalité n’aurait pas lieu d’être. Ainsi, une lecture possible du lamentable débat autour de la déchéance de nationalité serait que les pouvoirs publics distribuent sans aucun discernement les décrets de naturalisation ; et que se ravisant ensuite, ils abaissent encore davantage la nationalité française en en faisant quelque chose qu’on peut décerner puis retirer, sans la moindre vergogne.

La nationalité française, comme celle de tous les autres États, était autrefois considérée comme un état, traduisant un élément essentiel du caractère et de l’identité d’un individu et de sa famille. Son acquisition, fréquente comme nous l’avons vue et plutôt encouragée par la puissance publique, n’était jamais un droit mais la contrepartie d’un engagement d’allégeance au Roi et, au-delà de cette démarche, d’assimilation [17] à la communauté constituée de ses sujets. Elle revêtait donc une solennité comparable, d’une certaine façon, — même s’il ne s’agit que d’un parallèle très relatif, — à celle du caractère qu’impriment irrévocablement les sacrements de l’Église qui ne peuvent pour ce motif être répétés sans sacrilège [18]. Ce changement majeur de l’état de l’intéressé supposait que par son comportement, il agît en conformité avec la dignité qui s’y rattache.

On le sait : bien que le cadre juridique régissant l’acquisition, à l’époque contemporaine, de la nationalité française s’inspire très largement de l’ancien droit — combinaison du droit du sol et du droit du sang, naturalisation facilitée, obligation d’allégeance et d’assimilation — la pratique s’est écartée de ces principes d’une manière tellement impressionnante que le corps national s’est vu adjoindre, en quelques années, des millions de nouveaux ressortissants à la naturalisation desquels aucune réelle contrepartie n’a été exigée.

C’est donc d’abord dans la méconnaissance totale et générale des fondements même du droit de la nationalité, qui sont restés largement les mêmes depuis l’Ancien Régime, qu’on trouve l’explication de la pantalonnade qui a surgi, en l’absence de tout débat informé ou rigoureux, autour de la déchéance de nationalité, en réaction aux attentats terroristes de 2015. À cette pantalonnade, tous les partis politiques sans exception, — Républicains, Parti socialiste, Front national, — et en leur sein tous les courants, ont participé sans entamer la moindre réflexion sur ce que signifie aujourd’hui d’être Français, qu’ils aient préconisé l’extension de la déchéance de nationalité ou qu’ils l’aient opposée. On ne peut que le regretter vivement.

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