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Quelques histoires autour de l’histoire de l’interdiction des partis politiques

Les moulinets et les rodomontades du fier Manuel Gaz combinés à l’actualité mettent en lumière la question de la dissolution des partis et groupements politiques… Le Gouvernement, incapable d’éviter que des centaines de casseurs mettent à sac les centres-villes à l’occasion de tout rassemblement humain festif ou revendicatif (se souvenir du bilan de chaque rassemblement du premier de l’An à Paris, des heurts et pillages accompagnant toute manifestation lycéenne ou étudiante et plus récemment des scènes d’émeute occasionnées par la « célébration » du titre du Paris-Quatari Football Club) s’est mis en tête de procéder à la dissolution de plusieurs mouvements de la droite la plus radicale, médiatiquement rebaptisés du sceau de l’infamie : l’extrême droite.

Cette posture grossière de nos gouvernants met en lumière une bonne vieille loi de circonstances, celle du 10 janvier 1936, requalifiée sous les feux de la modernité sous la forme de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, excusez du peu… Cette bonne vieille loi de 1936 fonde en effet le droit de l’interdiction des partis et groupements politiques, législation dont il conviendra ensuite d’envisager la mise en œuvre depuis son adoption il y a près de quatre-vingts ans avant d’en effectuer et bilan et tirer quelques leçons…

Le droit de l’interdiction des partis politiques

Origine de la législation

Pendant longtemps, les partis et groupements politiques se sont situés juridiquement dans une sorte de zone grise [1] , aucune disposition constitutionnelle ne leur était applicable, pas plus qu’il ne devait obéir à un quelconque statut. Dès lors, les partis sont donc des associations « comme les autres » et bénéficient à ce titre de bénéficier des dispositions souples et généreuses de la loi de 1901 [2] ; ils se forment, comme toute association, dans la plus totale des libertés [3] , tandis que le régime de leur dissolution obéit à des conditions également libérales.

Le législateur de 1901 enferma les possibilités de dissolution des associations dans des conditions assez strictes. La loi rappelle que l’association se trouve régie « par les principes généraux du droit applicables aux contrats et obligations » (art. 1er) ; par voie de conséquence, toute question relative à leur fonctionnement interne intéresse par nature le juge civil. En matière de dissolution, la loi n’envisage qu’une dissolution judiciaire qu’elle réserve à un nombre de situations limitativement énumérées. Le juge civil est ainsi dans l’obligation de prononcer la dissolution de l’association, dans certaines circonstances particulières : « toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement est nulle et de nul effet » (art. 3). La clarté de ces limitations suffit longtemps à régler la situation des partis et mouvements politiques, en indiquant sous quelles conditions ceux-ci courraient le risque d’une telle sanction. Dévolue à la compétence du tribunal de grande instance, l’action en dissolution garantit les droits des sociétaires par l’autorité traditionnellement gardienne des libertés et ne porte pas le flanc à la critique.

Pour autant on doit noter que les dirigeants de la IIIe République, paradoxalement sans doute, ne cherchèrent pas spécialement à empêcher leurs adversaires politiques de s’associer. Nulle poursuite ne fut engagée contre les partis qui par leur but et leurs activités bruyantes et ouvertes, auraient pu tomber sous le coup de l’article 3 ; les dirigeants cherchèrent pas à interdire la Ligue d’Action française, alors même que ses membres s’engageaient « à combattre tout régime républicain », pas plus qu’ils ne mirent en cause la Section Française de l’Internationale Communiste, au regard de l’exigence de la troisième Internationale Communiste de recourir à « la lutte armée pour le renversement de la bourgeoisie internationale… première étape dans la voie de la suppression complète de tout régime gouvernemental »… Enfin, lorsque les gouvernants décidèrent d’utiliser l’article trois pour interdire des groupements politiques ils se heurtèrent à la lourdeur de la procédure judiciaire. Cherchant à interdire un groupement séparatiste, l’Étoile Nord-Africaine, en février 1929, il s’ensuivit une bataille de procédure s’achevant en 1935 par un arrêt de la Cour de cassation cassant le jugement de dissolution rendu en 1929 ; alors même que dans l’intervalle le mouvement visé s’était recréé sous le nom d’Union Nationale des Musulmans !

Cette procédure de droit commun applicable à toutes les associations est donc apparue inefficace ou insuffisante à juguler les mouvements contestataires et au début des années 1930, le vote d’une loi spécialement adaptée aux groupements politiques a paru devenir nécessaire aux yeux des gouvernants. L’essor de l’audience des ligues dans la population, inquiétait le Gouvernement qui obtint du Parlement le vote de la loi du 10 janvier 1936. Cette loi, sans mettre fin aux dispositions de la loi de 1901, crée une procédure parallèle de dissolution administrative susceptible de toucher les associations politiques. Cette loi, dite sur les groupes de combat et les milices privées, s’appliquera à l’ensemble des associations, groupements et partis politiques substituant pour ceux-ci au régime de la dissolution judiciaire des associations prévue par la loi de 1901, une procédure administrative dépendant de l’initiative des autorités publiques. Désormais, un simple décret rendu par le Président de la République permettra de dissoudre une association politique dont l’attitude même trahirait son non respect du fonctionnement normal du jeu politique démocratique : en vertu de l’article 1er de la loi, est prévue la dissolution de « toutes les associations ou groupement de fait : 1° qui provoqueraient à des manifestations armées dans la rue ; 2° (...) présenteraient (...) le caractère de groupes de combat ou de milices privées ; 3° ou qui auraient pour but de porter atteinte à l’intégrité du territoire national ou d’attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ».

Le régime de cette législation est assez souple et la loi sera immédiatement appliquée. En effet, profitant des heurs ayant accompagné l’enterrement de Bainville, lorsque le cortège bloqua le véhicule transportant Léon Blum et que celui-ci fut reconnu… Trois jours plus tard, le 13 février 1936 plusieurs mesures de dissolutions visèrent immédiatement la Ligue d’Action Française, les Camelots et les étudiants d’Action Française, puis, quelques semaines plus tard, les Croix de Feu, les Volontaires nationaux et le Mouvement social français… Les recours alors déposés seront tous rejetés... Cette législation est si souple d’utilisation qu’elle sera promue à un avenir fécond

Extension de la législation

En effet, le grand avantage de ce nouveau régime, outre sa souplesse, est de recourir au régime méconnu et pourtant bien vivant (qui n’a d’ailleurs cesse de se développer) celui des sanctions administratives. L’administration sanctionne, éventuellement de manière préventive (avant qu’une infraction pénale ne soit réalisée) et le juge, administratif (et non le judiciaire, « gardien naturel des libertés » selon l’article 66 de la Constitution), n’intervient qu’a posteriori avec un contrôle minimum. En outre, cette législation s’applique que l’association ait été déclarée ou pas ; en effet l’association n’a pas besoin d’être déclarée pour exister : le pacte associatif existe de la seule volonté des membres de s’associer et la déclaration ne conduit qu’à bénéficier des dispositions de la loi de 1901 et non à donner naissance à l’association... Non déclarée, l’association existe, simplement elle ne dispose pas de la personnalité juridique ; concrètement elle ne pourra posséder de compte en banque à son nom ou posséder des biens propres…

La souplesse de ce dispositif conduisit à le pérenniser et l’étendre. Volontairement flou, le texte de 1936 devait connaître une utilisation et une postérité abondantes, lui permettant d’abattre nombre de mouvements politiques loin d’appartenir tous - tant s’en faut - à l’extrême droite. Les dispositions initiales de la loi de 1936 sont en effet complétées au gré de l’évolution politique du pays, afin de faire face à de nouvelles situations. Cela permit de viser tour à tour l’ensemble des ennemis du régime ; la loi fut complétée en 1944 de manière à viser les associations, « dont l’activité tendrait à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ». Un nouvel alinéa fut ajouté en 1951 afin de toucher les associations et groupements « qui auraient pour but soit de rassembler des individus ayant fait l’objet de condamnation du chef de collaboration avec l’ennemi, soit d’exalter cette collaboration ». En 1986, un nouvel alinéa est apposé à cette loi de 1936 afin de viser spécifiquement les associations se livrant ou soutenant le terrorisme.

On ne saurait toutefois oublier l’adjonction la plus consistante, qui intervint en 1972 et constitue une épée de Damoclès pour l’ensemble des militants nationaux et identitaires, celle qui intervient en 1972. C’est en effet alors que l’article 9 de la loi du 1er juillet 1972 réprimant le racisme, ajouta un dernier motif de dissolution aux cas précédemment envisagés par la loi de janvier 1936 ; motif tenant au « racisme » exprimé d’une association [4]. La dissolution est ainsi susceptible de viser toutes les associations « qui, soient provoqueraient à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soient propageraient des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ». Cet ajout rend la préférence ou la priorité nationale clairement hors-la-loi, les pouvoirs publics ayant la possibilité d’interdire ipso facto tout parti ou mouvement la prônant…

La mise en œuvre de l’interdiction des partis politiques

L’application de la législation

La réussite et la postérité de cette loi de 1936 tient toutefois moins au caractère flou et vague des textes, qu’à l’interprétation extensive qu’en auront les autorités gouvernementales, appuyées par des juges dont le comportement mérite bien que l’on s’arrête quelques instants pour relire Le jugement des juges…

Adoptée le 10 janvier et visant alors spécifiquement les partis et mouvements de la droite radicale opposés au système, la loi bénéficiera d’une large postérité dont « bénéficieront » tour à tour l’ensemble des opposants aux gouvernants… Les premières utilisations de 1936 auguraient bien du pli que prendront ensuite les mesures de dissolution de groupements politiques. Ce fut d’abord le mouvement de décolonisation qui fournit l’occasion de dissoudre de nombreux partis indépendantistes dans les anciennes colonies, tant en Indochine, qu’en Afrique noire ou au Maghreb… Juste après, le déroulement de la guerre d’Algérie, dès le retour aux affaires de Charles De Gaulle, servira de prétexte à la dissolution des partis opposés à sa politique de bradage et d’abandon des départements et populations d’Algérie. Les cas de dissolution administrative furent encore étendus, s’il était possible, puisque désormais furent même visés par des dissolutions, certes les mouvements ayant organisé des manifestations interdites, mais même à ceux n’ayant que simplement « manifesté (...) leur solidarité, soit par des prises de position publique, soit dans l’action avec des organismes qui feraient l’objet d’une mesure de dissolution » [5].

Dès lors la dissolution devient un moyen commode de réduire au silence les opposants politiques du pouvoir. En effet, dès lors qu’il est dissous, le parti en cause est dans l’obligation de licencier ses personnels, de transférer ses biens à d’autres associations, vendre ses immeubles… Par ailleurs, toute tentative des dirigeants et membres de refonder un nouveau groupement court le risque de tomber sous le coup de l’infraction de reconstitution de ligue dissoute… (art. 431-15 du code pénal)… Avec cette procédure, le pouvoir n’a pas à s’embarrasser de règles trop strictes, il lui suffit de mettre en cause le comportement réel ou supposé de ses opposants pour obtenir l’interdiction ; mesure qu’un juge complice confirmera à bref délai. Cette orientation politique exacerbée de la mesure de dissolution ne sera pas démentie depuis et les années 1970 virent se multiplier les mesures de dissolution d’associations. Il s’agira alors dans un premier temps d’une lutte contre les mouvements d’extrême gauche, tout en visant également, en tant que de besoin des mouvements de l’ultra droite (Occident en 1968, puis Ordre Nouveau en 1973 ou la FANE en 1981 ; même si on peut s’interroger sur l’appartenance de cette dernière à l’ultra droite…).

L’examen de la pratique du pouvoir à l’encontre de ses opposants témoigne, comme le relevait le pr. Rivéro, que ce régime de la loi de 1936 « offre un danger que l’imprécision des critères retenus en 1936 recelait déjà, et que l’évolution ultérieure a confirmé : l’extension du procédé de la dissolution par décret à des groupements non armés, mais qui défendent des opinions contraires à celle du pouvoir ». La motivation politique de cette loi, vérifiée dès sa promulgation, ne s’est jamais démentie et il ne faut guère se faire d’illusion quant à l’effet de l’intervention du juge.

Le contrôle de la législation

Depuis l’adoption de cette législation, le juge administratif s’est montré un collaborateur zélé des gouvernants dans leur chasse aux opposants politiques.

Il convient d’abord de noter que l’intervention du Conseil d’Etat est extrêmement résiduelle : il se borne à entériner la décision ministérielle ; cela fut exact dès 1936, cela le resta par la suite. Votée en janvier, la loi fut appliquée dès le mois de février 1936 et le juge, saisi de la légalité du décret de dissolution par les partis objets de la répression politique, valida les mesures décidées. Suivant les conclusions du Commissaire du Gouvernement pour lequel « il n’est évidemment pas nécessaire qu’un groupement se soit livré à un commencement matériel d’exécution, pour qu’il soit reconnu avoir pour but d’employer la force », le Conseil refusait de recourir à une interprétation neutralisante des dispositions de la loi et validait la répression politique contre la protection des libertés. Le juge entérinait alors la dissolution d’une association politique pour son recours à la force, alors même que ladite force n’existait que dans des textes ou déclarations, sans s’être manifestée dans le comportement extérieur de l’association en cause... Le juge décidait alors de ne se prononcer que sur la légalité de la mesure en cause, refusant d’aborder d’une quelconque manière la question de sa proportionnalité.

Toutes les jurisprudences ultérieures en la matière iront dans le même sens et l’orientation politique de la dissolution ne se démentit pas ; la dissolution vise à éliminer l’ennemi politique, non à préserver l’ordre public ou la sécurité ! Au cours des années 1970 le juge administratif ira jusqu’à considéré que le décret de dissolution n’était qu’une mesure de police n’ayant pas à être motivée et pouvant être prise sans que les dirigeants aient été à même de présenter leurs moyens de défense (CE, 21 juil. 1970, Sieurs Krivine et Franck).
Depuis cette date les choses ont un peu évolué à la suite de l’adoption de lois relatives à l’amélioration des relations entre l’administration et les usagers, ainsi qu’à la motivation des actes administratifs. Désormais, le respect d’un minimum de règles procédurales s’impose à l’administration lorsqu’elle souhaite procéder à une mesure de dissolution et le juge se borne à constater le respect de ce formalisme, ce qui offre un minimum de garanties aux associations pourchassées par la vindicte des gouvernants. Le juge refuse toutefois toujours de se prononcer sur le bien-fondé de la mesure. Il est donc désormais obligatoire que le Gouvernement motive sa mesure de dissolution de l’association et qu’il explique les raisons l’ayant conduit à prendre sa décision. De la même manière, les dirigeants de l’association visée doivent avoir été entendus par les autorités, après que les griefs à leur encontre leur aient été notifiés. Dès lors que ces éléments auront été respectés, le décret de dissolution sera validé par le juge. Nul espoir à attendre une mesure de clémence à venir de Strasbourg, puisque la Cour Européenne des Droits de l’Homme y a pratiquement toujours validé les mesures nationales de dissolution des groupements politiques estimés radicaux et dangereux par les Gouvernants…

Bilan et leçons de l’interdiction des partis politiques

L’étude de la législation relative à l’interdiction des partis politiques, illustre à merveille le mot mille fois dit et répété de Maurras constatant que si la République gouverne mal, elle se défend bien. Le régime a su se construire les outils pour réprimer et très largement ses opposants et le juge a toujours été attentif à valider la répression s’abattant sur les opposants. sans aller jusqu’à reprendre une analyse complètement marxiste, on notera que la Justice se comporte en la matière explicitement comme une superstructure du régime, n’ayant comme raison d’être que la défense de celui-ci. A l’instant où le régime s’estime menacé, il retrouve le mode de fonctionnement des grands anciens, invoquant les mânes de Saint-Just pour lequel il ne saurait y avoir de liberté pour les ennemis de la liberté !

Plusieurs dizaines de mouvements hostiles aux différentes politiques gouvernementales ont ainsi « bénéficié » des dispositions particulièrement souples de cette loi de circonstance de 1936… Aujourd’hui, il semble que de nouveaux groupements radicaux soient dans l’œil du cyclone ; outre les Jeunesses Nationalistes Révolutionnaires ou Troisième Voie, on parle de l’Œuvre Française, des Jeunesses Nationalistes, voir du Bloc identitaire ou du Renouveau Français, comme ceux des mouvements susceptibles d’être dissous… que faire en de telles circonstances ?

L’action la plus habile, si l’on est absolument convaincu de faire l’objet d’une mesure de dissolution et cela que l’on soit une association déclarée de la loi de 1901 ou un simple groupement de fait, reste peut-être de garder un temps d’avance sur la politique des autorités. Sous cet angle, Serge Ayoub a semble-t-il devancé les attentes du Gouvernement en procédant de lui-même à la dissolution des JNR… Mesure d’autant plus pertinente que cela lui permettra de ne pas tomber sous le coup de l’infraction de reconstitution de ligue dissoute, s’il devait fonder un nouveau mouvement… Enfin, décision de sabordage ridiculisant, le cas échéant, le Gouvernement qui prendrait un décret visant à la dissolution d’un groupement n’existant plus…
Se pose encore une question, celle de l’utilité réelle de telles mesures de dissolution. Evidemment on ne peut négliger la dimension médiatique et symbolique de telles mesures ; confronté à un problème, le Gouvernement réagit, annonce des mesures de dissolution, ce qui montre à tous qu’il est efficace… La belle affaire ! Lorsqu’elle touche des groupuscules, la mesure de dissolution n’a objectivement ni intérêt : on peut même la considérer comme contreproductive. Outre le fait que le mouvement peut se présenter comme une victime d’une répression sans fondement ni justification réelle (et qui peut honnêtement considérer qu’un mouvement politique peut être tenu pour responsable de la rixe au cours de laquelle est mort le militant d’extrême gauche Clément Méric ?), une telle dissolution donne audience et publicité aux mouvements visés. Enfin et à titre d’exemple, on se souviendra qu’après la dissolution d’Unité radicale suite au tir effectué par l’un de ses membres vers Jacques Chirac en 2002 (même si la dissolution ne visait pas ce motif), certains de ses membres ont pu relancer leur action en fondant le Bloc identitaire, mouvement autrement plus efficace que le précédent…

La conclusion de ce rapide tour d’horizon témoigne de ce qu’en définitive, le pouvoir ne laisse de marge de manœuvre à ses opposants qu’au regard de ses impératifs propres ; le danger suscité -ou ressenti- par l’expression d’un adversaire politique remettant en cause dans leur essence les fondements et comportements de l’action des Gouvernants justifie aux yeux de ces derniers le recours à des mesures exceptionnelles. Et lorsqu’il n’en existe pas ; il les crée. Car alors, comme le relevait le grand juriste Carl Schmitt, « la légalité et la légitimité seront des moyens techniques. Chacun en usera selon ses besoins » [6] .

Bertrand, docteur en droit

[1Aujourd’hui, les partis dépendent de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ; loi qui se borne à organiser les modalités de leur financement et renvoyant pour le reste à l’art. 4 de la Constitution en vertu duquel : « Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie. Ils contribuent à la mise en œuvre du principe énoncé au second alinéa de l’article 1er [la parité] dans les conditions déterminées par la loi ».

[2Cela même lorsqu’ils se refusent à entrer dans le cadre de la loi de 1901, car la jurisprudence a reconnu aux groupements politiques de fait les possibilités reconnues aux associations déclarées : situation du parti communiste qui voulait se tenir prêt à entrer à tout moment dans la clandestinité ; de même pour la SFIO.

[3« Les associations de personnes pourront se former librement sans autorisation ni déclaration préalable », art. 2 de la loi du 1er juil. 1901 relative au contrat d’association.

[4Loi n° 72-546 du 1er juil. 1972. La dissolution est applicable à toutes les associations qui « soient provoqueraient à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soient propageraient des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ».

[5Ord. n° 60-1386 du 22 déc. 1960 rendant applicables les dispositions de la loi du 10 janvier 1936 (…) aux associations et groupement de fait dont l’activité fait obstacle au rétablissement de l’ordre en Algérie.

[6Légalité et légitimité, 1932, repris in Du politique, Pardès, 1990

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